那些繳不起國民年金的人們

folee2008

那些繳不起國民年金的人們

103萬人的年金大限──他們為何繳不起國民年金

「你有繳國民年金嗎？」

被質疑為「弱弱互保」的國民年金開辦10年多，這個問題，仍然時常被收到保單的「失業者」困惑地提起。而它的答案，在未來社會裡的重量，可能超乎想像。

高達337萬人加入的國民年金，目前仍有103萬人未繳納首期保費，其中1.6萬人將在今年（2019）滿65歲，達到老人年金請領年齡。若未在1月31日前繳清，他們將成為第一批失去領取基本保障的人
報導刊登後，衛福部1月31日宣布，為紓緩補繳人潮，也讓大家好過年，將補繳大限改到3月31日。

國民年金原本是讓那群未被納入勞保、軍保、農保、公教保的無收入者納保，讓他們步入老年時能有基本的經濟安全；但是103萬未繳人數中，有近4成繳不起。年金大限將至，繳不起的人會如何？年金收繳率未過半，潛藏債務日增的國民年金，還能維持它的初衷嗎？
在社會底層翻不了身，繳不起也不想領
「攏佇遮（都在這裡）。」64歲的阿德（化名）遞給我們一疊沒有拆封過的信，我們坐在路邊幫他一封封打開，裡面是國民年金的繳款單，每期應繳1,864元
國民年金2個月為一期，2018年每月應繳932元。
，最上面還有一行粗體黑字：「截至107/11/10為止，您尚有累計保費93,850元未繳納」。
住在台南市東興里的阿德不識字，從國民年金開辦起就沒繳過任何保費。他起初收到單子還會拿給里長王泉尚「翻譯」，最後索性不拆。
他又拿出另一疊沒拆過的健保繳款單，裡頭醒目的欠費提示提醒他尚欠繳保險費87,087元。我們問他萬一病了怎麼辦？他抬頭茫然地問：「應該不會被鎖卡
2013年起，健保署依據《全民健康保險法》第37條意旨，僅對有經濟能力者，拒繳保險費始予鎖卡。
吧？」

繳不起國民年金的阿德。（攝影／曾原信）
阿德的太太是瘖啞人士，兩人的兒子出生不久，他就離開妻兒，在不同縣市浪蕩，因案留下前科，沒錢就到工地打零工。時隔30年回到台南老家，妻子罹患大腸癌末期，一見到他就將他趕出家門。他再次見到妻子，是在她的葬禮。
阿德有棟老舊房屋，與兒子都有工作能力
依《社會救助法》，指16歲以上未滿65歲，沒有罹患嚴重傷病、身心障礙致不能工作、扶養特定病症親屬、懷孕等情事者。衛福部指出，就算沒有實際就業，基於有工作能力者應去工作的普遍認知，並避免部分民眾過度依賴社福資源，在低收、中低收身分審查時，仍會將有工作能力人口以基本工資核算收入。
，王泉尚幫他申請低收、中低收入戶身分都沒過。事實上，他兒子不務正業還反向他要錢，已做不動粗工的阿德，一路落向社會底層，現在以拾荒維生。
王泉尚帶他申請國民年金繳款分期，每期要繳的費用，比他撿回收1個月賺的2,000元還多。棘手的是，萬一分期也繳不出來，依目前規定
依《國民年金保險保險費與利息分期及延期繳納辦法》第6條第1款規定，被保險人於分期繳納期間，因故無法按期繳納者，得於各該期繳納期限屆至前，向保險人申請延期繳納；延期繳納期間不得超過3個月。第8條第1款規定，經保險人同意分期繳納，未依限繳納，且未申請延期繳納者，視同全部到期。經保險人同意延期繳納，未依限繳納者，亦同。
，最多只能延長3個月，再欠繳就得一次繳完所有欠費，也就是阿德得一口氣繳完9萬多元。
「我不想繳（國民年金），也不想領（老人年金）。」阿德寧可用廉價方式讓自己脫離現實。一早的採訪，他身上飄出陣陣酒味。
「總不能放他自生自滅吧？」王泉尚很著急，「不能先讓他至少領3,628元
若沒有積欠國民年金保費，滿65歲後，老年年金可擇優計算、每月至少領3,628元。
，再從這筆錢慢慢扣（他的欠款）嗎？」
王泉尚連結愛心團體為阿德找急難救助，但杯水車薪。他認為，人老了沒有經濟保障，只會衍伸出更多社會問題，徒增社會成本。

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無收入的家庭主婦，晚年保障被犧牲
62歲的阿松（化名），原本在公營事業工作，未料10多年前公司民營化、資遣員工，他中年失業，最後找到保全工作，月薪2萬多元。他與家庭主婦妻子為了經濟問題，感情愈吵愈薄，最終分居。
不過，阿松悄悄拜託妻子住處的管理員留下妻子的國保繳費單，他拿去繳清。「她為家庭付出大半輩子，不幫她繳，她老了怎麼辦？」
這一線夫妻情分，讓阿松願意擔負妻子的晚年基本生活。但許多經濟弱勢家庭的無收入女性，未必能有這樣的境遇。
長期爭取女性權益的婦女新知基金會，2年多來積極關注國民年金的性別與分配正義。據基金會統計，國民年金涵蓋的337萬被保險人，約有240萬人是家庭主婦或主夫，又以主婦占多數。婦女新知資深研究員曾昭媛表示，台灣的幼托與長照支出昂貴、配套不足，讓許多婦女被迫離開職場照顧家庭。配偶一個人的收入，得負擔全家開支，還要繳太太的國保保費，對經濟弱勢家庭來說，眼前家計與太太幾十年後的老年保障相比，寧可犧牲後者。
單親媽媽的困境亦然。曾昭媛說，單媽們重返職場時往往只能找到低薪工作，且雇主未必會為她保勞健保。養家壓力下的單媽，不會將繳國保作為首要考量，恐落得辛勞一生卻無任何年金保障。
「若台灣認為照顧家庭是重要價值，現行制度裡，爲何卻是讓家庭主婦進入保障相對差的國民年金，留在職場的男性則享有較好的年金制度？」曾代表工會團體參與國家年金改革委員會的委員劉侑學指出，不少家庭主婦寧可違反規定
勞保是在職保險，需有實際工作才能參加，無工作者不得掛名加保，違者將依《勞工保險條例》被取消被保險人資格，追還已領的勞保給付，已繳保費也不得退還。
，也要掛名職業工會，參加給付更優的勞保。
欠費逾10年就不能月領3,628，中年貧窮恐成下流老人
國民年金於2008年10月開辦，將年滿25歲、未滿65歲，在國內有戶籍，且沒有勞保、農保、公教保、軍保的國民「柔性強制」納保。保費2個月一期，被保險人負擔6成，政府負擔4成；低收、中低收與身心障礙者，再由政府提高補助。若沒積欠保費，就有老年年金等5種
包括老年年金、身心障礙年金、遺屬年金的年金給付，以及生育、喪葬的一次性給付。
保障。
若台灣認為照顧家庭是重要價值，現行制度裡，爲何卻是讓家庭主婦進入保障相對差的國民年金，留在職場的男性則享有較好的年金制度？」曾代表工會團體參與國家年金改革委員會的委員劉侑學指出，不少家庭主婦寧可違反規定
勞保是在職保險，需有實際工作才能參加，無工作者不得掛名加保，違者將依《勞工保險條例》被取消被保險人資格，追還已領的勞保給付，已繳保費也不得退還。
，也要掛名職業工會，參加給付更優的勞保。
欠費逾10年就不能月領3,628，中年貧窮恐成下流老人
國民年金於2008年10月開辦，將年滿25歲、未滿65歲，在國內有戶籍，且沒有勞保、農保、公教保、軍保的國民「柔性強制」納保。保費2個月一期，被保險人負擔6成，政府負擔4成；低收、中低收與身心障礙者，再由政府提高補助。若沒積欠保費，就有老年年金等5種
包括老年年金、身心障礙年金、遺屬年金的年金給付，以及生育、喪葬的一次性給付。
保障。
國民年金涵蓋無業者、家庭主夫主婦、學生、受刑人等，立法時，考量被保險人以無收入者為主，欠繳保費只加計利息，不會開罰或強制執行。不過對無收入者而言，寄到家裡的國保繳費單不是未來的保障，而是眼下的負擔，國保常被譏為「失業稅」、「失業懲罰金」。
每期的國保繳費期限為10年，一旦超過10年欠費，除了不得補繳，最大的影響，是將喪失老年年金擇優計算
國民年金老人年金有A、B兩種計算公式：
A式＝（月投保金額18,282元×保險年資×0.65%）+基本保障3,628元
B式＝月投保金額18,282元×保險年資×1.3%
依現行費率，得到投保31年後，B式才會優於A式，因此目前擇優領取A式者會有至少3,628元的年金。
、每月至少領3,628元的資格，身心障礙年金也不能領取4,872元基本保障。原就繳不起國保的無收入貧困者，滿65歲後，恐成為經濟更弱勢的

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「下流老人
日本社會學者藤田孝典提出的名詞，意為高齡者的貧窮生活，反映日本近年出現大量過著中下階層生活的老人，在年金制度崩壞、長照缺人力、高齡醫療欠品質下，處境恐更雪上加霜。
根據勞保局2018年12月的統計，共有103萬人欠繳首期
2008年10～11月。
保費，1.6萬人將在今年滿65歲，其中有8,000人和阿德一樣，被納保以來不曾繳過分毫，最高積欠保費近10萬元。萬一錯失補繳底線，將迎向更艱苦的晚年。
花300億宣導、訪視、補貼，仍有4成民眾繳不起

政府花了300億宣導國民年金，但仍成效不彰。（攝影／曹馥年）
為提升收繳率，勞保局每年製播宣導廣告，並由各縣市政府國民年金服務員登門催繳或協助民眾辦理分期。近2年則針對63歲以上、國保首年欠費的民眾進行地毯式訪視。
過去10年來，衛福部從國保基金撥出共約21億元給勞保局編列預算，補助地方政府做宣導與聘請國民年金服務員，其中人事費高達9成。衛福部則在國保開辦以來，一共花費300多億元補助
依《國民年金法》第47條，中央應補助的國保保險費及應負擔款項，依序為公彩盈餘、調增營業稅徵收率百分之一、中央主管機關編列預算撥補。在2012年後，公彩盈餘不夠支應、營業稅未調增，遂由衛福部編預算撥補。
身心障礙、中低與低收入戶、所得未達標準民眾繳保費。
10年來耗費逾300億元與無數時間人力，從結果來看，除了由政府全額負擔保費的低收入戶、重度身心障礙者，其餘身分繳保費的人數約6成，而保費收繳率從7成滑落到4成多。


保費收繳率低落，是因為這群被催繳的對象，恐怕連三餐溫飽都有問題。勞保局2017年以問卷
問卷為複選題，將未繳保費原因分為「已補繳」、「不知道要繳納」、「無力繳納」、「無意願繳納」4大項，再細分為19小項，每人最多選3個選項。
調查民眾欠繳國保原因，20萬人次的填答者，就有35.5%表示自己失業中或家庭經濟狀況不佳，無力繳納。
「這群（三餐不繼）的人不會因延長繳費期限就繳得起，」曾任國民年金監理委員的政治大學風險管理與保險學系教授王儷玲認為，過長的10年補繳期，一來讓原本繳不起的民眾積欠到更難負荷，二來國保的給付金額相對其他年金不算高，繳得起的民眾，欠久了索性不繳，徒增
道德風險
經濟學名詞，意指參與合約的一方面臨對方改變行為，損害本方利益的風險。

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須被保障的人，卻掉出網外
衛福部社會保險司司長商東福解釋：「當時有這樣（無超過10年欠繳紀錄就能擇優領保費）的設計，是鼓勵大家每期繳、慢慢存款。」後來很多人認為欠費10年就不能擇優的規定太苛，對於是否放寬、在什麼條件下放寬，衛福部正與勞動部、法務部和民間團體討論。
繳不出保費的阿德，商東福認為是「特殊案例」，或許阿德的家庭有到所得未達1.5倍的補助門檻
國保的「所得未達最低生活費1.5倍」，不是單計個人收入，而是以「家庭總收入」平均分配「全家人口」，每人每月未達當年度「最低生活費」1.5倍，且未超過「台灣地區平均每人每月消費支出」1倍者，由政府補助70%的保險費，被保險人自付30%保險費。台南市108年度的申請門檻為每人每月未達18,582元，因阿德與兒子都是「有工作能力」人口，計算薪資後無法通過。
，只是沒申請。
「阿德就是有房有兒才過不了（門檻），但兒子自己賺的不夠花，還拿他證件借錢，這種例子很多啊！」王泉尚著急地說，他擔心阿德的房子被兒子拿去抵押，到時真就要流落街頭，「政府的人應該親自來，我帶他們去看。」
103萬人之中，還有多少沒被看見的「特例」？
國民年金從保障經濟弱勢民眾生活的福利思維出發，實際運作的結果，反倒讓未被納入社會救助體系的社福邊緣戶，再次掉出政府的經濟安全網外。
監察院曾在2016年糾正行政院，指國民年金「與保障弱勢民眾經濟安全原意有悖」，「保險制度未與社會救助做出區隔，潛藏債務風險勢難避免」；10年期限將屆收繳率仍低，顯示制度設計不周。監委認為，國民年金保險基金既是來自弱勢民眾，運作風險安全維護，應更甚其他保險基金。
2年過去，國保制度依舊，糾正案不了了之。
劉侑學推測，設計國保時，可能考量政府財務有限，藉由額外開徵保費，減少政府負擔。年金制度的特色，是開辦之初不會有大量符合資格的退休人口，沒有太大支付壓力，但隨著制度成熟及人口老化趨勢，參加國保的人數遞減，領取年金的人增加，收支一旦失衡，加上保費難漲、給付難降，政府勢必得拿出稅收挹注，短期看起來省錢，後面花費更大。
轉職或待業年輕族群，對國保興趣缺缺
不能忽略的是，有9成、高達98萬的國保欠費者屬一般身分。這一群人，涵蓋了像阿德一樣申請不到福利身分的邊緣戶，也包括有能力卻不想繳納者，或轉職期間被短暫納保。
這群欠費者集中在40歲以下，一般則往往要到年過60歲才突然衝高繳費，連帶導致國保基金基礎不穩。勞保局分析，這群不繳保費的一般身分被保險人，並非完全受制經濟，多數應是對制度的認知不同。
台南市社會局國民年金督導黃品樺表示，年輕人不想繳國保，可能是因為國民年金的宗旨是「保障基本經濟安全」，相較其他社會保險，給付保障相對薄弱，繳費誘因不足，本應納保的民眾轉投保職業工會與農、漁保。年輕人覺得距離請領老人年金還很遙遠，或沒感受到國保的未來性，寧可選擇私人保險，直到接近請領老人年金年齡，才會較有繳費動力。

育有一子的家銘對加入國民年金保障興致缺缺。（攝影／曾原信）
35歲的家銘（化名）就是其中之一。2年前兒子出生，他因為手邊工作告一段落、太太工作正起步、加上自己想帶小孩，育嬰假結束後辭職在家育兒兼接案。房子是父母的，收入扣除家用、育兒、商業保險費後仍可儲蓄，也能偶爾外食，過著普通的小家庭生活。
「我們全家都有商業保險，我也用不到生育補助。與其為一點老年年金，去繳30年後才能領、還不知道會不會破產的國保，不如把錢用來維持生活品質，」他說，日前已被接案的案主納入勞保，也無意補繳欠繳的一年多國保保費。

釐清「誰繳不起、誰不想繳」很重要，也很難

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「我們要想的，是該怎麼讓繳不起的人補起來，」王儷玲認為，國保最大問題就是弱勢者繳不起保費。她認為政府應先釐清民眾的欠繳理由，對有能力卻不繳的催繳，沒能力的人協助繳納，例如以公益彩券盈餘優先補助，或開放公益捐款、企業擔負社會責任。已繳部分保費的民眾，可依比例領取年金。
但對國民年金服務員而言，「釐清」兩字很難。國民年金服務員小蔡，從業10年來的最大困惑，就是難以辨別民眾到底是不是因經濟問題繳不起保費。
他舉例，有人自稱在夜市經營攤位，名下也沒有任何房屋、存款，看似符合國保對中低收入戶的補助，但這人的攤位可能是排隊名攤；一來服務員人力有限，不可能天天到攤位計算他的收入，二來申請人也未必會親自去顧攤，難掌握他是否虛報。另一種例子是，民眾聲稱離婚後和子女沒往來、子女也沒扶養他，但子女給孝親費總不會要父母開收據，怎認定子女有沒有照顧父母？
大衆疑心的國保基金破產風險
繳一輩子保費，未必能換得晚年溫飽。婦女新知前年聯合45個團體發布聲明，指目前台灣約有310萬名65歲以上老人，其中近半的139萬人，正領取平均月給付3,791元的國民年金，遠低於12,388元最低生活費（貧窮線）
衛福部2019年最低生活費。
。而依國保現行費率，得繳滿40年保費，才能月領9千多元。
曾昭媛表示，要無業者繳保費的邏輯怪異，3,791元平均給付過低。政府要人民繳保費累計年資，卻未解釋年金破產風險下的因應之道。
她認為，在國保財務危機下，就算政府承諾最後支付責任，但財源不是提高費率就是增稅。財團能設法避稅，受薪階級一毛也逃不掉，國家為富人減稅，卻要無收入者繳保費，是分配不正義，無法達成所得重分配效果，也無助解決貧富落差的階級問題。
更嚴重的是，若精算國保基金，不管怎麼計算都將無以為繼。
國民年金是由中央主管機關（現為衛福部）委託勞保局辦理，並為保險人。（攝影／曾原信）
勞保局2018年底公布國保精算報告，潛藏負債達1兆943億元，基金餘額估計在2033年達最高點後開始下滑，2048年破產。衛福部公告今年的國保費率調高到9%，但根據精算報告，就算每2年調高至費率上限12%，只會將破產推遲5年。
劉侑學指出，精算報告以不同費率、補繳率、新進人口趨勢、投資報酬率等計算，全指向入不敷出、基金用罄的結局，只是早晚問題而已，「怎麼說服人繳一個你們怎麼算都可能會無以為繼的國民年金？」
政府的宣傳文宣，卻把國保形容成一張投資報酬率高的好保單。勞保局網站對國民年金的，就有「回本快、賺很大」、「馬上淨賺政府至少4成保費的補助金」等字句。中正大學社會福利學系副教授王舒芸說：「用商業邏輯來談國保，就可見他們不是在討論弱勢民眾的保障。」
有官員私下表示，不繳保費，或許可視作民眾拒絕這份保單。「老實說，被保險人減少，等於需要給付的人減少，反而減輕國保的財務壓力。」
商東福則強調國保絕不會倒，「年金再砍，也不會砍樓地板，國保是比樓地板還低的最低保障。所有年金裡，只有《國民年金法》明定
《國民年金法》第49條：本保險之財務，由政府負最後支付責任。
，政府要負起最後的支付責任。」
補繳「從寬處理」，但問題根源未解
商東福坦承：「10年繳費期是世界最寬鬆，但就是太鬆，民眾反而忽略，要花更大的力量去宣導。」但他認為，就像多數學生在上課打鐘前才進教室，相信繳費率會隨繳費期限接近而提高。
不過103萬即將喪失基礎年金保障的民眾仍是鐵錚錚事實。王舒芸認為，政府挹注許多資源，在打廣告、訪視、繳費便利等技術性問題打轉，「但是對於聲稱自己繳不起保費的這群人，所得差異、性別差異、人口特徵是什麼卻不了解。這些人的面貌不明，很難對症下藥。」

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「很同情（因貧困無法繳納者），但法律沒給我們一條路。」勞保局國民年金組組長徐嘉珮表示，對於因逾期繳費而喪失老人年金給付從優計算資格的民眾，勞保局與衛福部有共識「從寬處理」，「老百姓舉證無法按時繳納的原因，我們認定可接受，還是會讓他補繳。」
商東福表示，《國民年金法》規定，若是因為不可歸責於被保險人的事由而超過繳費期限，還是能請求補繳及計入保險年資。例如在監服刑、戶籍地址有誤、長居國外沒收到繳費單，可到勞保局或各辦事處臨櫃辦理。至於貧困因素，政府已提供經濟弱勢者保費減免，除非是因為天災等不可歸責事由致貧。
「我們不會講絕對不行，」他語帶保留，「國保要保障的是特別族群，會用比較寬鬆方式認定。」
就算繳清保費，遠低於最低生活費的老人年金能保障這群經濟弱勢者的餘生嗎？商東福說：「（社會保險）制度不可能百分百來接他，若實在很窮困，下面還是有承接的社會救助。」
這個回答，再次凸顯國保實施原意與執行結果的矛盾。補繳大限進入倒數，執政者得自問，國保要保障的人，究竟是誰？【後續與迴響】國保補費大限延至3.31  弱勢民眾:重點是没錢繳（2019.2.1更新）

國民年金保險首期保費補繳期限在1月31日屆滿，衛生福利部昨天宣布，為紓緩補繳人潮，也讓大家好過年，將補繳大限延後至3月31日，期滿不再延長。但繳不出國保的民眾與協助弱勢的里長認為，連溫飽都有問題的人，不會因為多2個月的緩繳期就有錢繳費，政府應該把心思放在幫忙繳不起的民眾上。

衛福部部長陳時中指出，考量許多欠費民眾是無力負擔保費的弱勢族群，所以將補繳期限後延2個月。衛福部社會保險司司長商東福則說明，由於各地湧入補繳人潮，需要紓緩，加上逢農曆春節，民眾需經費採辦年貨，彈性考量下延後補繳期。

「不管延到民國幾年還是繳不起啦！」住在台南市東興里的64歲阿德以拾荒維生，10年來不曾繳過國保保費，欠費將近10萬元。他表示，辦了國保分期繳費，以為會減輕一點負擔，不料分期後每期要繳2,000多元，比他拾荒整個月的收入還多，他已經打定主意不繳，也沒想過要領國民年金的老人年金，「沒錢有沒錢的過法」。

「緩繳是政府的美意，不過治標不治本。」台南市仁德區成功里長鄭晴而長期協助弱勢里民，他指出，目前政府僅針對低收入戶、重度身心障礙者減免全額保費，但對於中低收入戶或沒有任何福利身分的邊緣戶而言仍是沉重負擔。「有收入的人覺得每個月繳幾百塊（保費）沒什麼，但對不知道下一餐在哪裡的人而言，連擠出100元都很困難。」

鄭晴而認為，國保的保障對象，是社會中經濟相對弱勢的民眾，若這些人因為繳不起保費而面臨老年貧窮，這個保險就失去最初規劃的意義。民間有很多慈善團體專門協助申請不到福利身分卻很窮困的社福邊緣戶，有的團體審核嚴謹，深知每個受助家戶狀況，政府可透過這些團體釐清哪些人繳不起國保保費，提供補助或減免。

關注年金議題的婦女新知基金會資深研究員曾昭媛表示，國保弱弱互保的設計與低迷收繳率，已顯見這個社會保險制度已無法長久，緩繳與否不是重點，政府該做的是檢討如何制度改革。尤其現在不只國保問題嚴重，勞保精算後發現再7年就要破產，下一階段年金改革應立刻動起來，不該為選舉等政治考量喪失魄力。

曾昭媛表示，政府應推動公平稅改，將營利事業所得稅從現行的20%恢復到2010年修法前的25%，遺產稅與贈與稅從現行10%的均一稅率，恢復到2009年修法前的最高50%累進稅率，並整併各年金財源，建置「全民稅收制基礎年金」，讓國民不必繳保費，滿65歲即可領8,000元以上的基礎年金，給社會一層預防老年貧窮的安全地基。（文／曹馥年）

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最弱勢者保不住？國民年金的下一步
在已繳國民年金者裡，出現了「年金貧窮」族群？蔡政府年改手術先動了佔全體老人1成的退休軍公教，其他弱勢高齡者的晚年保障問題仍懸而未決。300萬老人還在等待放心變老，社會間的改革對話，迫不及待。

蔡英文總統在今年（2019）元旦文告中表示，將由行政院規劃方案，讓收入較低者優先分享經濟紅利；也在其Facebook粉絲專頁寫道：「政府應該照顧弱勢者，並減輕他們家庭的負擔，這本來就是國家的責任，也是我相信的價值。」
高齡少子化的台灣，已成為全世界人口老化速度最快的國家之一，年金水庫入少出多，各項年金面臨財務危機。若公共年金保障不足，養老只能指望個人儲蓄或子女奉養，卻未必人人都有家庭、存款當靠山。分享一次性的經濟紅利之外，政府如何張開一張長久的經濟安全網，接住青年人口的扶老壓力、讓老人生活得有尊嚴，也防止落在社會福利體系外的邊緣戶繼續墜向老年貧窮？
辛勞一生，老年年金卻低於貧窮線
台南市仁德區成功里長鄭晴而，8年里長生涯最操煩的，就是怎麼幫那些擺盪在貧窮邊緣的里民活下去。這些經濟弱勢家庭，有些因為還有一棟破房子申請不到中低收入戶補助，有些無法靠微薄的國民年金保險老年給付安度晚年。他們的孩子剛出社會，立刻背上照顧病弱父母的重擔。
這群經濟弱勢、年邁的里民，常向鄭晴而吐露兩個擔憂，第一個是給付少到低於低於最低生活費（貧窮線）
衛福部公布的最低生活費標準，2019年台灣省最低生活費為12,388元。
，不足以生活；第二個是萬一年金破產了，他們會不會什麼都沒有？

阿葉靠著經營家庭理髮度日。（攝影／曾原信）
65歲的家庭主婦阿葉（化名），丈夫因一場肇逃車禍重傷，智力退化成7歲小孩，她靠家庭理髮與先生的身心障礙補助照顧先生與3個孩子，鄭晴而常送米、麵給她。
「吃飯都不夠，根本存不了錢，」阿葉說，原本先生還能走路，後來退化到癱瘓，直到過世。她照顧先生23年，耗盡存款與健康，現在她的生活與醫療開銷每月1萬多元，卻只月領4,816元的國保老人年金。幸好孩子都已出社會，能幫她負擔一些。
「萬一沒孩子，我不知道該怎麼辦。」子女得養自己還要養她，她擔心同住的兒子沒錢結婚。
鄭晴而甚至跨縣市幫忙找過急難救助。有位里民攢下菜錢，幫忙住在新北市的貧困妹妹繳清積欠的國民年金，卻發現繳清10年保費，領到的老年年金卻不滿5,000元，根本不夠養活妹妹與相依為命的孫女。
「大概是因為有房子，妹妹的中低收都過不了，但房子能吃嗎？」這位里民對鄭晴而埋怨。
里民的妹妹是65歲楊阿嬤，大半輩子在電子工廠搬零件。先生慢性病過世後，留給她一戶位於市區卻年久失修的老公寓。楊阿嬤前科累累的兒子，11年前和前女友生下孫女後推給她照顧，她提前退休顧孫，一次請領勞保老年給付80多萬元，全被兒子騙光。
由於國保老年年金太少，楊阿嬤忍著腰背舊傷撿資源回收，每月賺幾百元補貼生活。晚餐的餐桌，只有兩碗飯，煎顆蛋，再炒盤青菜，孫女偶爾會從學校打包營養午餐的肉回家。
「這日子不是人在過。」楊阿嬤數度想不開，但捨不得孫女，忍下輕生念頭。

folee2008

女性更易「又老又窮」
走進台灣各角落，很容易見到老年女性擔起家庭照顧責任的景象：她們挖蚵、做手工、撿資源回收、做家庭理髮、推車賣菜⋯⋯根據政府統計，台灣有過半的老年人口落在收入最低、最貧困的家戶，這些辛勞女性，往往是其中一分子。
她們撐著年邁身體與病痛也要賺取微薄收入，是因為生活沒有給她們選擇的餘地。衛福部https://dep.mohw.gov.tw/DOS/cp-1767-38429-113.html
顯示，台灣4成老人平均每月可用的生活費為6,000～11,999元，經濟來源主要仰賴政府救助或年金，有2成表示錢不夠用或相當困難。
相較男性，女性的生命軌跡，讓她們更容易陷入老年貧窮。
中正大學社會福利學系副教授王舒芸分析，根據2018年的主計總處人力資源調查統計，25～44歲的男女就業率，分別為9成5和8成；到了45～64歲，仍在職場的男性為7成5，女性則降到5成。男性離職原因往往是就學、求職、換工作，女性則多為照顧家庭。
她感嘆，台灣女性不僅平均薪資低於男性，工作年資短，無法像男性一般累積較優厚的退休保障；加上女性平均壽命較男性高，晚年歷經的貧窮日子，恐怕會更長。
不合時宜的制度，公共年金救生索搖搖欲墜

女性的生命軌跡，讓她們更容易陷入老年貧窮問題。（攝影／曾原信）

對楊阿嬤與阿葉這樣未達社會救助
中低收入老人生活津貼等。
標準的老年貧窮者而言，政府的公共年金，是她們經濟安全的救生索。
台灣現行的國民年金保險，將年滿25歲、沒有勞保、軍公教等任何社會保險的國人自動納保，繳清保費，就能有老人年金等5種
包括老年年金、身心障礙年金、遺屬年金的年金給付，以及生育、喪葬的一次性給付。
給付，可說是讓經濟最弱勢的一群人，在晚年有一層基本生活保障。
不過就像鄭晴而常聽到的第一個擔憂，這層老年保障實在太少。
以國保為例，台灣約有310萬名65歲以上老人，其中近半的139萬人，正在領取月給付3,791元的國民年金。以國保現行只有4成2的繳費率，想提高給付，難上加難。
甚至有老人連最後一線保障都負擔不起。根據衛福部「106年老人狀況調查」，17萬名老人在65歲前沒繳國保，近半原因是「失業或家中經濟狀況不佳」。沒繳保費，代表半毛年金都沒得領。
事實上，就像鄭晴而常聽到的第二個擔憂，隨人口結構改變，各項年金破產危機已步步進逼。
國家發展委員會去年公布未來50年的人口推估，根據推估結果，台灣將於2年後，也就是2021年進入人口零成長，4.4名青壯年扶養一名老人；到2040年，青壯年人口跌破6成，每2位青壯年扶養一位老人。工作賺錢的人變少，基金水庫將逐漸乾涸。

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台灣大學社會學系教授薛承泰研究人口問題，也是前政務委員。他感嘆：「數十年前設計的制度，想不到今天人口會老化這麼快。」
他指出，現行勞保、軍公教退撫採「隨收隨付制」加上「確定給付制」，「隨收隨付制」是最常見的年金財務型態之一，以當年度勞動人口所繳納的保險費收入，支付該年度的保險給付，適合「工作人口大於退休人口」的人口結構。薛承泰強調，以繳保費人口養退休人口的財務設計，在人口平衡時運作順暢，待年輕人口下降、經濟狀況不佳，基金投資報酬率偏低，就可能虧空或逆轉。
「台灣（社會保險）保費費率低，政府分攤比例高，只要活得久，領到的年金總數必然划算，」薛承泰解釋。但他進一步分析，越來越多工作人口將轉向領老人年金的行列，台灣年改若只著眼財政，不從少子化下手，那麼減少的勞動人口是無法解決快速增加的老年問題。
年金制度改革：從政府扛起到自立自強？
採社會保險制的年金，以互助概念分攤彼此人生風險、保障老年經濟生活安全。給付方式分為「確定給付制」、「確定提撥制」，可搭配隨收隨付等不同的財務運作方式。

「確定給付制（Defined benefit，DB制）：
依照薪資水準及服務年資，算出未來確定可領的退休金，能達到所得重分配效果，台灣軍公教、勞、農保、國民年金都是DB制。由於強調政府的給付責任，讓政府財務壓力沉重，可能會透過調整費率、降低退休給付等方式因應財政缺口。
「確定提撥制（Defined contribution，DC制）」：
每月繳納定額保費，退休時將這筆儲蓄以年金方式領回，金額會和年資、提撥多寡、年金投資報酬率等相關，例如勞退新制。由於領回的是自己存入的錢，不會導致基金財務負擔，不過有通膨等變數。

台灣大學社會學系教授薛承泰表示，歐洲國家逐漸將DB制改成DC制，並降低政府分攤比例，就是要勞動人口多負擔自己的未來、換取年金制度長久。

年改仍未解決9成老人晚年保障
台灣依不同職業別有13種年金制度，提撥率、給付率、請領資格等都不同。由於複雜的歷史與政治因素，雖然台灣人口早在20年前就大幅下滑，世代互養的年金制度明顯將走向崩潰，年金改革仍被視作燙手山芋。蔡英文政府2016年執政後，為確保年金基金餘額不會在一個世代內用盡，針對軍公教進行年改，2018年全面上路，影響33萬人。
「退休軍公教人口只佔全體老人的1成，年改改了軍公教，仍沒解決其餘9成老人晚年保障問題，」曾任國家年金改革委員會民間委員的劉侑學表示，例如軍公教改革撙節的支出，只會回到個別基金本身，延後基金的壽命，與其他職業別的退休生活無關。
他指出，現行年改策略是「多繳、少領、延後退」，但建立在世代互養的年金制度，與人口老化變動息息相關。若未來勞保年金在完全沒有基本保障下做福利刪減，等同把老人照顧責任丟回家庭，讓家戶內進行所得移轉，仍然是世代問題。
劉侑學認為：「政府把老人照顧好，解決年輕世代壓力源，就是最大的世代正義。」

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家庭與個人，恐將擔負更多照養責任
高齡少子化撼動年金結構，不只是台灣的困境，也是全球的困境。
成立於二戰末期的「世界銀行集團（World Bank Group）」，曾在1994年提出「政府、企業、個人」三大支柱的「三層式老年經濟保障模式」。隨戰後嬰兒潮退休，人口結構大幅改變，2005年，世界銀行將三柱年金的概念擴大為五柱的「多層次保障」（multi-pillar pension system），並將倫理性的「家庭奉養」納入結構。就像阿葉的三名子女，當母親的老年年金不足生活，他們將擔起較重的經濟責任。

學者認為，這可解讀為在全世界主要國家人口急速老化下，政府隨收隨付、且確定給付的年金制度終將無以為繼。在頂層納入家庭道德倫理概念，意味養老不可能單靠政府，家庭與個人得為自己的晚年多些擔負。
政治大學風險管理與保險系教授王儷玲曾任金管會主委、中華民國退休基金協會理事長，她認為，晚年人生不只是有沒有錢過日子，還要考量長照等問題，這可能也是世界銀行將家庭倫理責任納入架構的原因。
「要保障退休生活，企業與個人負擔的比例，一定會逐步增加，」她指出，尤其台灣各項年金基金的管理績效不佳，除非透過更專業的管理增加投資績效，否則都將走向入不敷出。「我們需要更多不會倒閉的保障措施，」她認為政府應該要給年輕人更多稅賦優惠，鼓勵購買保險、基金，或有勞退帳戶，「這才是實實在在的。」
王儷玲不否認這個趨勢會拉大老年安養的貧富落差，就算政府承諾負擔弱勢老人的晚年，「但這又會把（安養財源）責任推給下一代的年輕人，造成隔代財富轉移，債留子孫。」
由全球35個市場經濟國家組成的經濟合作暨發展組織（OECD），多數國家的年金制度和台灣一樣是隨收隨付、且確定給付，同樣面臨人口老化、入不敷出的問題。
薛承泰表示，OECD國家30年前就開始年金改革，除了降低給付、延後退休等常見手段，也從多個面向多管齊下，例如透過加強基金績效增加財務穩健；同時提高退休保險涵蓋率、增加私人自願退休方案比重。對於繳不起保費的弱勢者，則大多採補貼或減免方式等方式協助。
政府應架設基本經濟安全網

曾任國家年金改革委員會民間委員的劉侑學。（攝影／曹馥年）
對於強化企業與私人責任的退休金制度，劉侑學則提出不同的思考方向。
劉侑學指出，西歐國家改革公共年金時，為彌補因刪減年金造成的所得短差，政府會提出稅收減免的誘因，鼓勵雇主提供一套企業退休金計畫，或透過與工會集體協商出退休金方案。不過工會協商機制難套用在工會涵蓋率低的台灣，無業者也自然不在保障範圍內。
部分國家例如法國、義大利，政府給予稅賦優惠，鼓勵個人購買壽險與年金險，希望退休者能維持與過往相同的所得替代率。問題是，儘管優惠再多，窮人仍買不起私人保險，這等同拿全民稅收補貼原本就有經濟能力的人，拉開晚年的貧富差距。
也有國家採法人化經營，把年金基金交給專業投資，提升獲利，但這等同讓人民的退休老本仰賴金融市場表現，風險過大。2008年雷曼兄弟破產事件，就有不少國家的年金基金大幅萎縮。
年金私有化已是世界趨勢，隨著公共年金縮水，沒有工作、沒有所得的經濟弱勢者將首當其衝，加速走向老年貧窮。