制度傷人專題

folee2008

制度傷人專題

臺灣限定的生存遊戲，誰破得了關？
過往，社會傾向把底層的貧病老弱困境歸因於個人不努力、個性不積極、不善與人相處，近年來開始有較多針對外部環境的討論，例如社會汙名導致的就業排除與租屋歧視、原生家庭的影響與生命創傷等。

作為社福議題媒體，Right Plus 想用這個專題補上的，是在上述討論之外，鮮少被整理過的「制度」面。制度問題既生硬又無聊，一旦疏陋，卻往往是最大規模而長久的戕害，並且難以究責。此專題希望點出 2 個重點：

制度交織的惡果遠勝於問題本身3 面高牆聯手交織而成的鐵牢無可撼動，形成「臺灣限定」、難以破關的生存遊戲。

這其中任何一個問題都無法被獨立看待。正因為過去總是單獨討論甚至互為解答，使得困境總是被輕放，但往往只要一加入第 3 面高牆便持續碰壁，形成一盤走投無路的死棋。

「無家」未必是生活困境的後果，更常是一切的根源
無家是一種狀態，而非一群特定的族群，街頭的流浪只是所有無家狀態的其中的一種呈現。更多無家者其實寄宿在親友家，或睡在速食店、超商、網咖、收容所等地。再往上，有更大一群貧病老弱則是看似有家、實則居無定所，屬於常態性被迫遷徒與驅離的弱勢租屋族。

不穩定的居所看似是生活困境的「結果」，其實更可能是大多數問題的「根源」，但居住議題在許多層面都被社政領域輕忽，其嚴重性在制度的多重夾擊下更經常被消解。

我們期望能以此專題邀請所有決策者與工作者關注、社會大眾予以監督，讓臺灣的發展不必再建立在拋棄弱勢、犧牲底層的代價之上。
因為議題過於龐大，我們希望在 1/17（五）晚上邀請台灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒與芒草心慈善協會祕書長李盈姿，利用實體活動促成進一步討論，也補上專題中無法著墨太多的缺角，例如近貧勞動市場、地下經濟與可能的現行解方，以及民間團體在現行制度困境中，如何奮力發展創新的服務與多元的因應方式。

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【制度傷人 1】全球奇景「回家投票」，與認籍不認人的社會安全網

在臺灣，對弱勢家戶與中高齡貧病者來說，想要獲得社會福利幫助，首先必須取得「福利身分」，例如身心障礙手冊、低收入戶認定等。如果年紀未達 65 歲補助門檻，又無法取得福利身分，意味著連被認定為「弱勢」、以此被納入社會安全網的條件都沒有，幾乎等於走投無路。

例如，精神障礙的認定需要穩定就醫、回診長達 3-6 個月，才得以被確診並取得障礙手冊，這對許多無病識感或難以溝通的精障者來說難如登天；無家者因為沒有居所、沒有居住在設籍縣市而不符法規，因此申請不到租屋或低收補助；貧困者因長期失業而在申請低收入戶資格時，為避免「縱容遊手好閒」而被依法計入「虛擬收入」（強制以最低薪資計算收入），結果不合認定標準。

因為精障而無法被認定為精障，因為無家而無法承擔居所，因為長期失業而被計入莫虛有的收入，一個人的困境同時成為他深陷困境的原因。面對這種諷刺，與其推說是墜落之人不合法規，不如說法律從未思考最底層的處境與解方，「沒有合用的法源」成為他們進一步遭制度排除的成因與結果。

制度傷人 1：社會救助認籍不認人
在臺灣，戶籍與實際居住地不同已是常態。這種情形過往僅在選舉時被注意到，例如每逢選舉便湧現的「回家投票」人潮，或在選前遷戶籍以支持特定候選人，甚至演變出配票爭議等，近年來甚至進一步發展出「遷籍仲介」。

然而，意義不明的戶籍制度其實在福利資源配置上影響深遠。且先不提因就學就業而遷居但懶得遷戶籍的人口，有許多人其實根本「有意為之」。最常見的便是遷戶籍到福利較好的縣市，以取得較高的生育、教育或老年補助，或享有較低的地價稅、讓子女跨區念較好的學校等，但實際的居住地卻未在同一縣市。
福利優沃、財源較豐的縣市因此出現大量的幽靈人口。臺灣城鄉發展學會理事長吳勁毅 2019 年 11 月在第三部門學會研討會中便指出，我國許多重要的研究與政策統計都來自戶籍資料，然而戶籍資料卻是最不準確的官方資料之一。

據吳勁毅所言，在都會區，戶籍人口與實際人口數可以差到 3 成，鄉鎮地區甚至可以差到一半。當國家連戶籍地、居住地、工作地的掌握都無法精準時，所有的需求評估與政策規畫，包括通勤人口、長照據點、托育需求、社會保險等其實都已嚴重失準。

中研院社會所研究員林宗弘曾於研究中指出，戶籍原本是人口管控的政治工具，在中國由公安部門主管，用以防堵人民遷徒，或做為選擇性招商、吸納技術性人口的手段。相較之下，臺灣戶籍制源自日治時期，但民主化之後，已經與人民的經濟政治權利逐漸脫鉤。

2008 年，韓國廢除了《戶籍法》，2017 年底，越南也宣布廢除戶籍制，臺灣、日本與中國成為世上僅存幾個施行戶籍制的國家。然而，除了中國用以施行人口控管，日本的戶籍制早已流於形式，人民搬遷後只要至鄰近行政中心登記「住民票」或依「住民基本臺帳卡」（類似臺灣的身分證），即可依此向當地政府申報，所有福利「隨人不隨籍」，自然也沒有「回家投票」、明明長久未居於某縣市卻能決定別人的縣市首長與民代等情形。

表面上，臺灣的戶籍制已不再限制人民權利，然而對地方政府來說，小自公車敬老票的優惠減免，大至社會住宅的興建，許多社會福利都需要自籌財源，即使是中央政策，往往也只能浥注頭幾年的經費，或無法支應許多額外的開銷，設籍所在地因此意味著「誰要付錢」，可說是茲事體大。

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以低收入戶資格為例，依法只能跟戶籍所在地的縣市政府申請，並且必須先有同縣市的實際居住地。這意味著即使申請到了，過程中如果因任何原因（被迫）搬遷，包括家貧、意外、遭房東驅趕等，即便只是從嘉義搬到隔壁的臺南（舉例），低收資格都會被取消。如果過 3 個月才被發現搬遷事實，還會被嘉義政府追繳 3 個月的「溢領」。

就算把戶籍一併遷到臺南，也需要在臺南重新審核，但每個縣市的審核承辦和收入計算基準卻不同。重新申請不僅對許多不熟悉行政系統的貧病老弱來說極為困難，更可能即使申請了也無法通過。
其他絕大多數福利同樣依戶籍配置、「認籍不認人」，例如租屋補助，就算同一戶分租給 3 個人，也只有一個人可以申請，但許多弱勢因貧窮與租屋歧視而窩居在隔間切分的小空間裡早已是常態，根本無法得到幫助。

低收與租補，原本都是中央政策、用的是國家稅務財源，卻必須因籍設限，落入各地方政府不同的行政標準與資源調度中，使真正的需求往往被低估。
法律已推進，房東權勢卻依然滔天

跨縣市搬遷後為了延續福利身分，除了必須重新審核，前提是還得同步遷戶籍。遷戶籍不難，難的是戶籍往往無處可放。在臺灣畸型且「獨步全球」的租屋黑市中，有高達 9 成的房東名下住宅並未依法登記為租賃使用，崔媽媽基金會執行長呂秉怡便解釋，一旦房客放了戶籍、以此申請補助，國稅局發現出租事實，隔年房東要繳的地價稅立刻會翻倍達 1.2-3.6 倍不等，房屋稅更可能翻漲 5 倍之多。

也因此，僅管《住宅法》早已明定房東無權禁止租客設籍，實務上因租屋市場供不應求、弱勢輕易就被排除於租客競爭之外，能租到房子就要偷笑，惶論得罪房東，使得許多貧困、非自願失業、遭逢意外或重大傷病、獨居或精神障礙的老弱貧病依然得不到幫助，長期處於隨時會被驅離的遷徒狀態，看似有家，實則居無定所。其中許多人更在貧病交迫又無福利身分支持下，從不斷遷徒的弱勢租屋族演變為流浪的無家者。

臺灣的無家者在官方與非官方的統計中，雖然粗估最多僅 3000 人上下，既沒選票又無影響力，議題還非常邊緣，流浪的區域也有限，使得許多人一輩子見過的無家者看似極少。然而，「無家」其實是一種狀態，而非一群特定的族群，街頭的流浪也只是所有無家狀態的其中一種呈現。更多無家者其實寄宿在親友家，或睡在速食店、超商、網咖、收容所、養護所、廉價旅館甚至醫院等地，待身上打零工的錢花完後又會重回街頭，如此反覆。

有人會說，無家者為什麼不回到原本設籍縣市去申請補助與福利呢？然而大多數無家者漂泊離鄉多年，往往和家鄉親友早已斷絕聯繫，當地也可能連打零工的機會都沒有，民間公益服務、關懷物資與人際網絡更是付之闕如，形成「要回鄉下自己想辦法申請微薄的補助，然後孤立無依的生活，還不如在臺北的街頭流浪」等情形。

臺北市社會局社工科長陳怡如受訪時便指出，如今臺北約 600 多名街友，有 7 成設籍在外縣市，其中 2/3 不願遷籍，剩下 1/3 無處可遷。但她也強調，實務上，個案服務會盡量以居住地為主，想辦法提供收容中心與租屋補助，並且協調房東給予設籍。只是她也坦言，長期來說若需要穩定的資源，還是必須回到原設籍縣市處理。

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臺北市已經是各方面資源較豐、相對較友善的地方，許多時候只要提出就學或就業證明即可解套戶籍箝制，然而這對漂泊無家、沒有穩定就業的街友來說依然無解。從現實上來看，硬將人拉出社會網絡來討論、要求人反過來配合設計不全的制度，往往也會忽略了生存的複雜與嚴峻。在某些特定案例或法規下，例如中央的租屋補助，如果戶籍放在同縣市的戶政事務所，可以視同已經在當地設籍，但這其實並非當事人可以決定。通常戶籍之所以會落到戶政中心，多數是被過去的房東強制遷出而「卡」在戶政單位，當事人不僅無法主動放置，還會因此受罰。在這種情況下，就算租屋補助申請到，終究不是長久之計。戶籍制的實質作用究竟是什麼？《戶籍法》發展至今是否已是干擾大過於助益，徒然讓許多社工長期困在無謂的行政冗事中、讓福利需求者得不到幫助？臺灣多數關於人口治理的研究並未將戶籍與社會福利的配置放在一起談，反之亦然，社會福利研究也甚少著墨戶籍箝制。我訪問了政府單位、民間團體、學者專家，也尋找過許多相關報告，每個人皆因缺乏系統性的研究而難以下定論。臺灣若跟進韓國廢除戶籍，可以想見將有上百個法案與無數法規需修正，行政成本極高。不過呂秉怡說的或許才是關鍵：我國稅率太低、富裕階層逃稅嚴重，國家財源有限，「人籍合一」事實上是管控社會資源的防弊手段，亦即利用制度將補助門檻拉高。就算將福利制度與戶籍脫勾，大家爭搶的還是同一塊大（小）餅，最終依舊是弱弱相殘。

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【制度傷人 2】全世界最嚴苛的低收入戶審核：找家之前得先有家、長期失業卻計入基本薪資？

對許多貧病老弱與無家者來說，戶籍並不是唯一的難題。就算解決了戶籍，貧窮依然如影隨形，亟需申請低收入戶認定，而設籍地只是申請低收的其中一個必要條件。

根據某縣市不願具名的低收認定承辦員 K 表示，低收入戶保障是所有福利審核中最嚴格的，但其效力也是最廣的。一旦取得認定，在生活、教育、醫療、居住等各方面都能取得部分保障，相較於其他福利身分，低收的補助順位往往也較前面，或補助的金額較高。

然而，《社會救助法》明定低收申請家戶需要有「實際的居住地」，以避免「籍在人不在」，並透過實地訪查確認貧困狀態，但這對於平日睡在公園與街頭的無家者來說顯然邏輯相悖。有些地方政府如基隆，會自己想辦法「變通」，街友一旦經社會處列管，即便睡在公園裡也可以通融視同「有居住地」。當然，前提是戶籍已經設在基隆。且這種人治的解套方法對於最多街友聚集的雙北來說，難以通用。再一次，法制將底層從中排除。

在日本，《遊民自立支援法》於 2002 年頒布，隔年日本政府便明定不得因「無實際居住地」排除遊民領取「生活保護津貼」（即臺灣的低收補助），2009 年日本厚生勞動省（相當於臺灣的衛福部）更正式發函重申此規定。大阪市立大學 URP 特別研究員山田理繪子（Yamada Rieko）長期研究城市與無家者政策，她在受訪時解釋，如今日本街友即使沒有住民票、沒有住所，「就算睡在路燈下」也可以申請社會救助。

制度傷人 2：明明長期失業，虛擬收入所謂何來？
山田理繪子對於臺灣低收入戶審核中，強制將基本薪資計入家戶平均收入同樣感到非常不解。例如，根據衛福部資料，臺北市 2020 年的最低生活費是 17005 元，原則上家庭應計人口的總收入除以家庭成員數後，人均收入每月需要低於這個水平才符合低收入戶認定。
然而，所謂的「家庭總收入」，除了計算配偶與父母子女等一親等的所有收入，對於長期失業者來說，還需要另外計入（你根本就沒有的）基本工資所得（2020 年為 23800 元），或者即使找到了兼職零工，每月只賺 1.5 萬，也依然以 23800 元計算。

這個設計如同戶籍箝制，依舊出於控管國家資源的防弊思維，追根究柢就是無法原諒「看起來好手好腳卻不去工作」的人。前述的承辦員 K 即表示：「其實我自己覺得很合理。人性就是懶，不設標準就不會主動去找工作，或者可以兼職為何要做正職？出於這個前提所以需要規範。」

然而，長年以來許多研究者早已指出，計算虛擬收入的防弊思維嚴重忽略就業市場的各種變因。包括即使長期具有工作意願，卻因機會不均或身體孱弱、渾身病痛，甚至因意外工殤或身心障礙等原因，而無法在就業市場競爭的人。

根據主計總處「107 年人力運用調查報告」，臺灣的非典型就業者，包括部分時間工作、臨時工或人力派遣等，雖然占整體勞工比例遠較日、韓低，但 10 年來也持續攀升，年增 9000 人，至 2018 年已達 81.4 萬人，主要原因即為「職類特性」、「找不到全時、正式工作」。

台灣勞工陣線協會（勞陣）研究部主任洪敬舒亦表示，臺灣勞工的非自願性失業津貼只有短短半年，半年後頂多轉介職業訓練，但政府提供的職訓類型與市場落差過大，許多技能如美容、美髮、烹飪等早已不符主流需求。「更別提其他很大部分的自願性失業，或沒有風險承受力的低薪族。」洪敬舒說。在這種情況下，長期失業或非典型就業對許多人來說，實在難以用「懶散」或「人性」等個人化歸因簡單看待。

地下經濟蓬勃，只好先假定有錢
在日本，《生活保護法》形同臺灣《社會救助法》所承諾的中、低收入戶保障，但審核時並未強制計算最低薪資做為認定標準。尤其 2008 年日本社會因雷曼兄弟倒閉遭到重創，失業的青壯年大幅激增，更迫使《生活保護法》審核放寬。

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臺灣社會福利總盟祕書長孫一信指出，總盟曾經爭取過廢除低收入申請的基本工資計算，但臺灣和日本最大的差異在於「地下經濟」蓬勃，如夜市、攤販、非典型勞動等。官方和各方統計數據皆無法精確掌握人民收入所得，對那些難以證明自己「無工作能力」的人只好先「假定有錢」。

K 亦直言，有些申請者家中其實開小吃店或在夜市擺攤，也有人其實有工作但跟老闆商量好不要投勞保、要求申報未達級距的薪資數等，因此依稅務資料看來雖然沒有收入，經濟狀況卻不如想像中堪慮。「一般人只需要考慮弱勢的處境，但公部門還要考慮公平原則，很多人每天努力工作，也信任政府能有效運用稅金，資源當然不能亂發。」K 說。

K 亦補充：「說真的，像那種拿著補助款去吃大餐、買 iPhone 的人我反而不是很在意，那是每個人對金錢運用的價值選擇不同，或許他就是要這樣才不會得憂鬱症？但如果是隱暪收入、欺騙政府，對我來說就是違法啊！不可接受。」

廢除虛擬薪資的倡議多年來因此無法達到共識，然而臺灣針對地下經濟究竟如何衝擊稅務與福利資源的研究其實付之闕如，就算真的將此因素考量進去，計算虛擬收入究竟是否合適也未有定論，因為就業市場的外部因素並未被納入法規設計的考量中。

自己都養不活，還得養爸媽？

除了虛擬薪資，低收入「戶」的概念源自於「家戶所得」，如前所述，計算收入時因此會同步計入配偶與父母子女等一親等的所有收入，這個概念再一次與戶籍制連動。即使子女已形同陌路棄養多年，或根本無法負擔父母生計，只要戶籍還未遷出，都需要計入。

在臺灣，或從華人文化來說，「家戶」概念根深柢固，個人的主體性不如歐美鮮明。家庭在一定程度上承擔著扶養義務與照顧期待，想要僅以個人收入來評斷貧窮狀況，不僅低收審核救助官難以被說服，一般社會大眾也未必都能認同。

在同樣重視家庭功能的日本，《生活保護法》亦規定需計入子女的收入所得。事實上，日本的扶養義務在法規上涵蓋更廣，除了子女，還計入兄弟姐妹甚至特殊情況下的三等親屬。但據山田理繪子所言，其概念是「子女在維持自己的生活之外，還有餘力照顧父母」，因此執行上的邏輯並不相同：「例如，政府會通知說你爸爸需要申請生活保護，詢問你是否有能力扶養？通常只要回答『沒有』就不會被計入了。」

社福的夢幻泡泡：傲視全球的最低貧困人口與身心障礙者？

低收入戶身分的取得對底層貧困者來說至關重要。2012 年，依衛福部統計資料顯示，臺灣有 35.7 萬人受低收保障，占全國的 1.5%，在美國 CIA 的 140 國貧窮人口占比調查中榮登全球貧窮人口第 2 低（僅高於中亞的土庫曼），甚至遠低於英美和福利模範生瑞典（此 3 國占比皆為 15%）。近年來臺灣低收人口更持續降低，截至 2018 年底已降至 31 萬人，占比為 1.32%。

然而，CIA 的調查統計並不代表各國「真正」的貧窮人數，而是各國政府依各自標準所「承認」的貧窮人口占比。相較之下，日本的生活保護人口占比雖幾乎等同於臺灣（2011 年資料顯示為 1.6%），但日本政府在 CIA 調查中所認可的貧窮人口占比高達 16.1%，韓國也高達 14.4%。若比照英、美、日、韓、瑞典等國幾乎相同的平均值 15% 來看，臺灣貧窮人口相當於 356 萬人。

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換言之，臺灣政府只承認「具低收認定的貧窮者」，這個向來於國際間自傲的「全球（幾乎）最低貧窮人數」，其實如同我國遠低於國際平圴（15%）的身心障礙人數占比（5%）一般，都建立在嚴苛的審核認定程序上。也難怪呂秉怡直言，臺灣的低收審核是「全世界最嚴格的低收認定」。

持平來說，《社會救助法》近年來已多次修法，排除了過往許多法規障礙與矛盾，部分資源較豐的地方政府也各自有「解套」的辦法，例如有些街友可借用朋友家作為短期的實際居住地，或暫時以其他急難救助方案協助。但這些變通方法皆未入法而淪於人治，全憑個案狀況、遇到的審核救助官與當年度的地方預算而定，有時甚至受到選民投訴、社會氛圍與重大新聞等外部因素影響，更別提即使申請到了，每年都還必須重新審核（複查）。

整體而言，低收認定程序的防弊思維依舊遠大於扶助思維，再加上負責救助的社政與主掌職訓的勞政在合作上多所斷裂，使得許多禁不起意外的底層勞工與老弱貧病持續「穿過」社會安全網，無法被承接。

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