以價低者得招標　承辦商為掙錢犧牲工人薪酬福利

檢討公共服務外判制度的政府跨部門小組，短期內可望公布檢討結果，提出改善工人權益的措施。自1990年代起，特區政府牽頭實施外判制度，將公共服務包括清潔、物業管理交予市場，惟廿年來，有關外判制的批評此起彼落，觸發外判工罷工、抗議事件，去年底有海麗邨清潔工工潮，近有觀塘垃圾站工友抗議遭不合理對待。

外判制本意是提升服務質素及效率，卻成為政府壓低成本的手段，一眾前線員工成為勞動金字塔中，最不被尊重的底層。究竟這些是社會發展的必然，還是制度的缺失？

外判公司那會理你惡劣天氣下點返工，只提供一件反光背心，水鞋、雨衣等裝備也要自購，只好把平日執到的有用物資先收好備用。
69歲外判清潔工強哥
超強颱風「山竹」上月吹襲香港，城中滿目瘡痍，交通接近癱瘓之際，一眾外判清潔工卻趕緊回到崗位清理垃圾。「（公司）點會理你點返工呀！」69歲的強哥有氣沒氣地說。他是食環署的外判清潔工，每早到上水站頭打卡後，便乘小巴到由他一人獨力負責的村落工作。颱風過後的清晨6時許，即改掛「三號波」後約一小時，強哥便開工，他說公司規定在「八號風球」除下後兩小時要回到站頭，但因為自己的住所鄰近站頭，半小時內回到便成了公司理所當然的期待，當時交通仍未恢復，他只好以單車代步，繞過重重塌樹障礙回到公司，殊不知這只是狼狽的開始。當天街道垃圾倍增，許多塌樹壓着運送垃圾的大型垃圾桶，強哥用一把檢來的爛鋸，不斷鋸斷殘枝挪出垃圾桶，才能開始清理街道，而公司從未提供相關培訓及器材，大家只能「執生」應變。

颱風山竹襲港，不少外判清潔工仍要回到崗位清理垃圾。（資料圖片／張浩維攝）

強哥說，自己所負責的鄉村有不少人種植杜鵑，莖上有刺以致經常弄破手套，甚至

報告又指出，政府聲稱採用外判制並非為削減開支，但多個部門轉採外判制後，可節省兩至四成開支。如房屋委員會在2001年進一步外判公屋管理服務，明確表明逐步將當時即將落成的18萬個公屋單位的管理及維修保養工作交給私人公司承辦，連同首階段的外判單位，到2004年外判單位的數目將達398,000個，佔全港公屋總數三分之二。在此之前房屋署早批出12份物業服務合約，平均節省成本兩成，如將因取消職位而減少的薪酬開支計算在內，估計整體外判工作計劃在十年間可節省達48億元。

過去十多年，政府不斷以外判形式提供公共服務。現時政府有約四萬名外判非技術員工，主要涉及食物環境衞生署（食環署）、康樂及文化事務署（康文署）、房屋署及政府產業署（產業署）四個部門，前兩者聘用最多清潔工，截至去年底分別有9,217名及6,274名。

黃洪表示外判美其名是提高效率，實質是慳錢。（吳鍾坤攝）

理論上，政府期望透過外判，讓部門與私營服務供應商簽訂服務合約並付費，由供應商提供指定的公共服務；但在實踐上，政府以促進效率為名，一手把責任外判，一手為承辦商打開大市場，代價卻由工人承受，不單工資微薄，而且僱傭保障不足、裝備及生產工具匱乏、職業安全受威脅。在外判制度下，每份合約金額數以千萬元計，但最終能到工人手中的，卻是微不足道。

去年12月，長沙灣海麗邨清潔工友為追討遣散費罷工十日，當時約滿的承辦商誤導清潔工人簽署「自願離職書」，逃避支付遣散費，最後承辦商答允滿足工友大部分遣散費及加薪訴求，但並非每位外判工都能如此「幸運」，取回應得權益。承辧商壓榨工人手法層出不窮，不同程度的剝削每天在上演：除了威逼利誘員工簽下自願離職信外，外判商還會以不同方式剋扣工友年假；更甚的是，政府外判通常每兩年招標一次，在轉換承辦商時，即使工友仍在同一地點及崗位工作，在舊公司的年資卻不獲承認，變相減薪之餘，年假也從頭計算，長期服務金付諸流水。

2017年12月長沙灣海麗邨清潔工友因承辦商誤導清潔工人簽署「自願離職書」而爆發工潮。（資料圖片／林若勤攝）

送羊入虎口的「價低者得」

承辦商想盡辦法節省成本，歸根究柢是「價低者得」外判招標準則所致。據《政府採購簡介》，為取得最符合經濟效益的服務，因此各部門視「價低者得」為採購外判服務主要考慮因素。清潔服務屬勞力密集行業，勞力成本佔整體成本最大部分，如要壓縮開支，工人薪酬及福利定當首當其衝，因此「價低者得」引起承辦商之間的價格競爭，對工人待遇及權益百害而無一利。

多年來，黃洪關注勞工、社會保障及貧窮等範疇，對最低工資、在職貧窮等社會議題有深入研究。對他而言，設立最低工資有幸有不幸：「有了最低工資才稍為好些，四千多元月薪不再，現在工作起碼有八千元 ，但最低工資就是他們的工資，九成清潔工只拿到34.5至35元時薪。」

據勞工及福利局（勞福局）就立法會財務委員會審議2018/19年度財政預算而提供的答覆，截至今年1月1日，四個主要採購部門合共聘用37,299名外判非技術員工，提供潔淨、保安、廢物收集等服務，當中有10,766名員工只領取時薪34.5元（圖一），即僅達法定最低工資，佔28.9%；約四成七（17,369人）領取多於34.5元至不多於36.5元時薪，工資低得只能勉強生活。而服務承辦商於標書中承諾要求非技術員工的每天最高工時，儘管保安員工時普遍較清潔工工時短，但整體而言仍有約五成一外判工每天工作最多10小時至不多於11小時（圖二），如果人手不足，外判工或會被要求替更、加班，因此實際工時可能更長。

在黃洪眼中，政府美其名是「提高效率」，實質是「慳錢」：「只是用一個更好的字眼去包裝：本來用一元，在外判制下用七毫子便做到；你（政府）現在是用一元去做1.3元的事情，這很明顯是縮減成本，而非用同樣成本去得到更多、更好的服務。」黃洪沒好氣地說，即使政府沒有將真正的外判目的宣之於口，但當工人待遇每況愈下，便已不辯自明。

承辦商懶理扣分制　勞工權益如何保障？

政府曾試圖監管及改變外判工人的窘境，可惜相當乏力。為了保障工人權益，「扣分制」於2004年開始實行，以加強對合約承辦商的管理。在這制度下，若合約承辦商沒有對聘用的非技術工人履行合約責任，部門會向承辦商發出失責通知書，每發出一次，承辦商會被扣一分，投標者如在36個月內被扣滿三分，其投標書在未來五年將不獲考慮。

扣分制其實如無牙老虎，如果關乎勞工權益，只會在以下四種情況被扣分：違反工資水平、每天工作時數上限、與非技術工人簽訂標準僱傭合約，及以自動轉帳方式支付工資予非技術工人方面的合約責任。這些罰則範圍狹隘，根本不能涵蓋承辦商其他剝削工人的行為，如未有為清潔工開設強積金戶口、拖欠遣散費及未有提供適切防護裝備等。近年來清潔工被剝削、承辦商違反《僱傭條例》或《職業安全及健康條例》的醜聞屢次傳出，但以食環署為例，在過去三年僅有一家承辦某市政大廈的潔淨服務承辦商，因違反每天工作時數規定而被扣減一分及罰款。

有調查發現，不少清潔工須在惡劣天氣下工作，卻不獲當值津貼。（資料圖片／鄭子峰攝）

監管乏力 扣分制與僱主同行

2016年5月，財經及庫務局修訂僱用大量非技術工人的外判服務的招標指引，規定各政府部門採用評分制度評審政府服務合約投標時，須在技術評分方面加入非技術工人的建議「工資」和「工時」作評審準則（下圖）。

一如既往，各個部門按「價格」及「技術」進行評審：前者即是投標承辦商建議的服務合約價格；後者可因應運作需要釐定不同評審準則的比重，準則包括投標者在過往同類合約的表現、管理應變計劃、技術建議等等。在新指引下，「技術」的評審準則必須包括「工資」和「工時」，政府指出，如其他評審準則不變，願意向非技術工人支付較高工資的投標，在技術方面得分會較高，有較高機會爭取得合約，以此鼓勵承辦商給予較合理的工時及工資水平。

然而事與願違，評分制度先天不足，根本不足以影響承辦商提升工資及提供更合理的工時。在政府四大服務採購部門的招標合約中，「價格」及「技術」約成七三比或六四比（上圖），基本上仍是由合約價格決定標書花落誰家；「技術」評分以100分為滿分，工資和工時的評分只各佔7.5至12分及7至10分，綜觀整份合約，工資只佔整體評分約百分之三至五，影響微乎其微，有關當局亦承認非技術工人的平均工資在修訂指引發出後變化不大。

近年來清潔工被剝削的醜聞屢次傳出，但很少有承辦商被罰。（資料圖片／林若勤攝）

在現行評分制度下，準則嚴重向價格傾斜，造成合約「價低者得」，外判商根本缺乏誘因改善或提升員工待遇，現時不少外判工仍只領取最低工資水平薪金，反映這些小修小補難以改善工人的待遇，為他們帶來實質變化。

中文大學社會工作學系副教授黃洪強調，這些不合理是可以避免的，只可惜香港勞資關係素來向資方傾斜，高官只怕加重僱主負擔，不太了解工人處境，才令外判制度問題叢生，但最終政府也不能獨善其身：「如果工人無法生活，是會追究你（政府）的。例如最近的追討遣散費事件，政府沒有給錢（承辦商）去支付，政府沒有計這筆帳，工人每兩年轉一次合約，做完便面臨被炒。」

「團結就是力量」聽起來老土，卻是被剝削工友唯一有力的反抗途徑。（資料圖片／羅君豪攝）

「團結就是力量」聽起來老土，卻是被剝削工友唯一有力的反抗途徑。黃洪覺得，不論工人還是大眾，從今年的工潮也能看到組織的力量，縱然辛苦，也總算將應得的取回來。但若要完善保障水平，應要靠透過工運、集體行動、勞工立法還是改善標準合約的條款？黃洪說：「是什麼誘因驅使政府那麼節儉，那麼無良？其實政府才是『大判』！如果政府不再無底價保證，願意在標書支付包括遣散費、長期服務金等基本要求，才是個守法的僱主。」

政府稱外判為商業關係　懶理薪金多寡推卸道德責任

過去的公眾潔淨職務主要由市政局的清道夫完成，即相等於今天食環署二級工人。截至去年底，食環署聘用了2,000名潔淨組工人。據招聘告示，二級工人是需要三年或以上經驗的公務員職位，主要在戶外工作，並須執行厭惡性職務，或在惡劣環境包括緊急事故發生、颱風吹襲及其他天災發生時執勤；月薪由第一標準薪級表第0點至第8點，即介乎13,040元至15,365元，每星期工作45小時，如以起薪點月薪計算，平均時薪為72.4元，較現時大部分外判清潔工所領的最低工資高一倍多。
天主教勞工事務委員會於今年6至7月期間，訪問了143名需户外工作的食環署和康文署的外判清潔工。調查發現，在「8號風球」下仍有接近兩成清潔工需要上班，當中超過九成員工不獲颱風當值津貼；在黑色暴雨警告生效時情況更為嚴重，逾六成清潔工需在警告生效期間上班，並不獲暴雨當值津貼。雖然「標準僱傭合約」有提供選項，例如僱主要求員工上班，需提供額外交通費或當值律貼，後者需自行填上金額，惟調查發現不少均被填上「0元」，反觀一眾第一標準薪級公務員能享有當值津貼，突顯政府沒有監管好前線工作人員福利及工資標準。

再者，據政府統計處在今年3月發布《工資及薪金總額按季統計報告》，一般行內清潔工平均月薪為9,179元，如按每天工作八小時、每月工作26天計算，他們時薪為44.1元，反映不論是政府直接聘用還是私人機構聘用的清潔工人，其薪金水平均較政府外判清潔工人為高。「政府是成功慳了錢，但卻慳在最低級的人身上。以前說清道夫做得長時間，可能會有萬二、萬三元月薪 ，做得久還有長俸，也有一定福利。」中文大學社會工作學系副教授黃洪失望地說，反觀現時大部分外判工只領取最低工資，在生活隙縫中掙扎求存。

黃洪認為近年屢現工潮是因為工人遭剝削至忍無可忍才挺身而出。（吳鍾坤攝）

最低工資跑輸通脹　無助減貧

法定最低工資於2011年5月1日實施，由最低工資委員會兩年一檢，由最初的28元，每隔年調升至30元、32.5元及34.5元，而最低工資委員會擬再進一步將最低工資水平提升至37.5元。因不少外判工仍領取最低工資，因此兩年一度的調整便是他們加人工之時，這升幅顯然是微不足道。「政府兩年才檢討一次最低工資，還要只得兩元，工人會不滿。在職貧窮問題已十分明顯：現在不像九十年代有人失業不能謀生，但他們即使有工作，是否足夠維持生活？」黃洪質問。

最低工資實施以來累計升幅僅約23.2%，而通脹累計升幅有27%。設立最低工資原意是改善基層市民的在職貧窮及貧富懸殊問題，但當最低工資的升幅遜於通脹時，低層勞工的工資連市場變化也追不上，難以應付生活需要，遑論紓緩生活貧困問題。眼見近年屢現工潮，黃洪認為這不僅是勞工團體長年累月地組織及地區教育的成果，更多的是工人遭剝削至忍無可忍，所以挺身而出，把不公不義宣之於口。

法定最低工資於2011年5月1日實施，不少外判工仍領取最低工資。（資料圖片／鄭子峰攝）

黃洪批評，政府處理外判落到「無底價保證」的地步，只懂看着標書辦事，連基本的同理心也沒有，他語帶諷刺地說：「（外判商）不壓到那麼低，投不到（合約）連工也沒有；投得到標書，那麼就對不起了，我不是特意刻薄你，每間公司都是這樣，如果我給36元（高於最低工資水平），我到哪裏找錢？」

過去一年先有海麗邨工潮，至今年4月又爆出觀塘順安邨保安兼做清潔工作，計劃集體辭職及示威卻因受資方施壓而告吹，再到8月百多名清潔工到觀塘瑞和街市政大廈外罷工，抗議外判商要求工友清理「餿水」和處理泥頭垃圾等額外工作。黃洪指，拖糧欠薪、剝削僱員、不願承擔責任的老闆會落得「無良僱主」的惡名，但從政府處理外判關係的手法可見，政府成為僱主中的害群之馬。工潮之外，還有扭曲的工作文化及難以忍受的工作環境，例如儘管食環署在外判合約中要求承辦商提供足夠數量的裝備及工具，但沒有明確規定數量及補給頻率，以至不少工友經常面臨物資不足，要自行購買及自製；還有外判商不安排休息及午膳時間、沒有儲物櫃、休息室、飲水設備及更衣空間……許多未被傳媒廣泛報道的剝削事件，「現在政府轉了身（份）便說與自己無關：我與承辦商是外判的商業關係，他（外判員工）不是我的僱員，很難控制承辦商所支付的薪金多寡。這是很明顯推卸了最終的道德責任。」

今年4月觀塘順安邨爆出保安兼做清潔工作。（資料圖片）

黃洪接着解釋，當政府運用公帑聘用提供外判服務承辦商，當中已有不可迴避的道德責任，奈何政府為了減省成本，遂將過往與自己員工的直接僱傭關係，變成間接的外判關係。黃洪眼見香港常年有千億盈餘、坐擁萬億儲備，認為政府這樣間接壓榨外判員工說不通，「政府那麼有錢，為什麼要慳？」

2005年，政府強制承辦商與工人簽訂「標準僱傭合約」，雖然明確列出非技術工人的每月工資、工作地點、工作時數、支付工資的方法等等，確立基本保障，但除了要求承辦商跟從《最低工資條例》及提供有薪休息日外，政府並沒有就合約其他條款施加強制性規定，因此具體的僱傭條件仍交由僱傭雙方協定。在失業率低下的香港，清潔工這種厭惡性工作，多是由被排斥在主流勞動市場的基層弱勢、教育水平低、年老的「邊緣勞工」擔任，加上他們有些可能患病或需照顧家庭，只能在接近居所的地點工作，在勞資關係中毫無議價能力，自然讓外判商予取予攜。

政府於2005年強制承辦商與工人簽訂「標準僱傭合約」，要求承辦商跟從《最低工資條例》及提供有薪休息日等待遇。（資料圖片／羅君豪攝）

黃洪認為，追求靈活是政府將清潔工作外判的原因之一，「隨時用隨時調，多一條街便多一張合約，少一條街便少一張。始終對管理者而言，非技術工人是很容易替換的。」他補充，相對於管理小販，保持街道潔淨毋須法定權力，屬於低薪、低技術的「邊緣工種」，門檻低得令許多人可擔任、被替代，較易外判出去，結果贏的是政府自己，輸的卻是工人。

政府又係咩都唔做，只顧自己  本帖最後由 206 於 2018-10-03 10:48:19 編輯